李艷潔

最近幾年，霧霾治理成效有目共睹，“煤改氣”“煤改電”等更加清潔的取暖方式在減少冬季大氣污染上發(fā)揮了重要作用。在這背后，是中央財(cái)政數(shù)百億元的投入和地方政府接近3倍的補(bǔ)貼加成。

2017、2018、2019年，財(cái)政部、住建部、環(huán)保部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)、國(guó)家能源局等四部委先后確定了北方地區(qū)冬季清潔取暖三批43個(gè)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政累計(jì)投入資金351億元。按照相關(guān)文件規(guī)定，補(bǔ)貼持續(xù)三年，三年后，如果沒有額外改造任務(wù)，中央財(cái)政補(bǔ)貼將退出，地方政府自行承擔(dān)補(bǔ)貼。這意味著2019年有可能是第一批試點(diǎn)城市獲得最后一次補(bǔ)貼。

6月26日，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局發(fā)出了《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進(jìn)過程中有關(guān)問題的通知》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，旨在“有針對(duì)性地解決‘煤改氣’‘煤改電’等清潔供暖推進(jìn)過程中出現(xiàn)的典型共性問題”，并要求“各省(區(qū)、市)要抓緊研究制定補(bǔ)貼到期后持續(xù)推進(jìn)清潔供暖的政策方案，于7月底前報(bào)送國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局”。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者從國(guó)家能源局獲悉，本次征求意見共收到100多件反饋意見，目前正在整理意見，或?qū)?huì)在采暖季到來時(shí)發(fā)出正式文件。

研究退出

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資研究部投資績(jī)效評(píng)價(jià)室主任宋玲玲的統(tǒng)計(jì)，2017～2018年，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)下達(dá)199.2億元，地方補(bǔ)貼資金合計(jì)為555.09億元，是中央財(cái)政資金的2.8倍。

“在煤改電上，設(shè)備補(bǔ)貼比例超過50%，最高補(bǔ)貼金額2000～27000元。天津、太原等個(gè)別城市對(duì)不同的電采暖設(shè)備制定了不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)行上，單位補(bǔ)貼0.1～0.25元/千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼金額400～2400元。在煤改氣上，補(bǔ)貼比例也超過了50%，設(shè)備補(bǔ)貼金額最高達(dá)到2000～8000元。運(yùn)行補(bǔ)貼上，單位補(bǔ)貼0.8～1.4元/立方米，最高補(bǔ)貼金額400～2400元。”在8月30日召開的第四屆中國(guó)散煤綜合治理大會(huì)上，宋玲玲介紹。

宋玲玲同時(shí)表示：“相比散煤取暖，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖使用成本較高，即使享受價(jià)格補(bǔ)貼之后，農(nóng)村居民采暖支出仍有所增長(zhǎng)。

在建設(shè)補(bǔ)貼方面，宋玲玲介紹：“第二批23個(gè)試點(diǎn)城市的地方政府三年投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元(山西長(zhǎng)治)，最低3.6億元(山東淄博)。長(zhǎng)治市占地方政府一般公共預(yù)算支出的比例最高，為7.25%，相對(duì)政府財(cái)政壓力最大;淄博市占比最低，為0.27%，相對(duì)政府財(cái)政壓力最小。”

在使用補(bǔ)貼方面，宋玲玲介紹：“2017年首批12個(gè)試點(diǎn)城市運(yùn)行補(bǔ)貼財(cái)政支出占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例為0.03%～1.46%，平均為0.52%，2019年完成3年試點(diǎn)所有改造任務(wù)后，若仍沿用目前的補(bǔ)貼水平，補(bǔ)貼支出占城市一般公共預(yù)算支出的比例為0.11%～4.72%，平均為1.51%。”

這些壓力直接影響到參與建設(shè)和提供設(shè)備的企業(yè)以及終端用戶。

根據(jù)煤控研究項(xiàng)目組合作伙伴對(duì)河北、河南、山東、山西四個(gè)省份的八個(gè)城市的研究，參與研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約有43%的用戶表示，在沒有政府補(bǔ)貼的情況下，9%的用戶會(huì)采用煤炭作為輔助取暖方式，34%的用戶將放棄使用清潔取暖方式、完全使用煤炭，其中接近70%的用戶明確表示會(huì)使用散煤而不是潔凈煤。2013年，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合政府智庫(kù)、科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)等20多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合啟動(dòng)了“中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目。

根據(jù)《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》的統(tǒng)計(jì)，2016～2018年，試點(diǎn)城市空氣質(zhì)量顯著改善，秋冬季PM2.5平均濃度從2016年的109.5克/立方米下降到2018年的82.33微克/立方米，下降幅度24.81%。

自2018年開始，為期三年的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)攻堅(jiān)在即，2019～2020 年秋冬季空氣質(zhì)量必須取得顯著成績(jī) ， 才能保障 2020 年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

補(bǔ)貼政策需優(yōu)化

三年試點(diǎn)期結(jié)束后，補(bǔ)貼政策將何去何從，目前尚未可知。

但在多數(shù)專家看來，若要持續(xù)推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖、保障藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)達(dá)成，補(bǔ)貼現(xiàn)在還不能退出。

宋玲玲認(rèn)為，如果天然氣銷售價(jià)格不變，按照2018年某市農(nóng)村居民可支配收入為12493元、每戶平均3.27人，近三年農(nóng)村居民可支配收入年均增長(zhǎng)率為11.2%～11.6%來計(jì)算，補(bǔ)貼政策要持續(xù)7年才能徹底取消。她建議，可以2年為一個(gè)周期，逐步降低補(bǔ)貼。

煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略規(guī)劃院副總工程師任世華介紹，他們的分析顯示，在采暖地區(qū)，取暖支出占可支配收入比，城鎮(zhèn)為0.92%～4.39%，農(nóng)村為2.55%～8.92%。“比較寒冷、經(jīng)濟(jì)比較弱的地區(qū)取暖支出占可支配收入的比例較高。”

“按照可支配收入增長(zhǎng)情況測(cè)算，河南、河北、山西等地區(qū)用戶到2025年可能都接受不了沒有補(bǔ)貼的煤改氣成本。采用清潔爐具取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到1.3萬元/年以上才可以不用補(bǔ)貼;采用天然氣取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2萬元/年左右才能沒有太大壓力;采用電取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2.6萬元/年才能沒有太大壓力。”任世華介紹，到2020年，只有北京、天津、內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)上可以承擔(dān)清潔取暖和煤改氣所增加的成本。

另一方面，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有待商榷。

根據(jù)中央財(cái)政支持北方清潔取暖試點(diǎn)城市的現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，直轄市每年獎(jiǎng)補(bǔ)10億元，省會(huì)城市每年7億元，地級(jí)城市每年5億元，汾渭平原城市每年3億元，定州、辛集等省管市每年1億元。

然而，試點(diǎn)城市的任務(wù)量卻存在較大差異。在首批12個(gè)試點(diǎn)城市中，保定和廊坊同為地級(jí)市，享受同等級(jí)中央財(cái)政補(bǔ)貼，三年改造任務(wù)量分別為246.6萬戶、84.95萬戶，前者是后者的2.9倍。

任務(wù)量的差異導(dǎo)致各地獲得補(bǔ)貼力度差異。第二批試點(diǎn)城市中，陽泉清潔取暖改造居民每戶平均可獲得的中央補(bǔ)貼高達(dá)9282元，而西安每戶可獲得的補(bǔ)貼只有425元。

《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》建議，充分考慮各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、清潔取暖路徑成本差異的現(xiàn)實(shí)情況，建議中央財(cái)政補(bǔ)貼從按行政級(jí)別的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘唇?jīng)濟(jì)水平分檔的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，向經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜。同時(shí)，應(yīng)建立績(jī)效補(bǔ)貼機(jī)制，激勵(lì)地方政府建立清潔取暖長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)秀”的城市給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)資金。這份報(bào)告由國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任、中國(guó)工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授賀克斌和煤控研究項(xiàng)目分析師李雪玉編寫。

對(duì)于清潔取暖終端消費(fèi)者來說，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、中國(guó)科學(xué)院院士陶澍的研究顯示，如果在2+26地區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)計(jì)劃中的煤改電改氣，可以導(dǎo)致居民對(duì)PM2.5 的暴露下降60%，其主要原因是燃煤用戶家庭室內(nèi)空氣質(zhì)量的大幅度改善。世界衛(wèi)生組織2018年的報(bào)告顯示，每年有400萬人因固體燃料的不充分使用及通風(fēng)問題造成的室內(nèi)空氣污染過早死亡。健康影響研究所的報(bào)告顯示，室內(nèi)空氣污染導(dǎo)致人均預(yù)期壽命減少大約8個(gè)月。

宋玲玲認(rèn)為，作為清潔取暖的受益者，原取暖方式的取暖成本應(yīng)由居民承擔(dān)，額外增加的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)，對(duì)于已實(shí)施煤改電煤改氣居民的使用成本，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤境袚?dān)一部分，至于承擔(dān)比例，需分城市、分技術(shù)經(jīng)過詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)調(diào)研后確定。

考慮到居民收入差異較大，宋玲玲建議，借鑒美國(guó)低收入家庭能源援助計(jì)劃，將居民按照經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分劃?rùn)n，制定差異化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等4類重點(diǎn)對(duì)象，直接給予最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

宋玲玲認(rèn)為，企業(yè)是清潔取暖市場(chǎng)的受益者。“對(duì)于企業(yè)的支持，應(yīng)優(yōu)先從市場(chǎng)角度出發(fā)，通過擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、肥瘦搭配、縮短審批環(huán)節(jié)等方式擴(kuò)大企業(yè)未來收益，避免給予補(bǔ)貼。”宋玲玲說。

清潔取暖越來越理性

繼去年底國(guó)家能源局印發(fā)“關(guān)于做好2018～2019年采暖季清潔供暖工作的通知”以來，今年6月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局印發(fā)的《通知》再次提出，為緩解天然氣供暖推進(jìn)過程中出現(xiàn)的天然氣保供和農(nóng)村用氣安全壓力，各地要堅(jiān)持宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，結(jié)合資源條件、環(huán)保要求、資金實(shí)力、采暖習(xí)慣等因素，拓寬清潔供暖渠道。

該《通知》同時(shí)提出，在城鎮(zhèn)地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展清潔燃煤集中供暖;在農(nóng)村地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展生物質(zhì)能供暖，同時(shí)解決大量農(nóng)林廢棄物直接燃燒引起的環(huán)境問題。在具備條件的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，按照以供定改原則繼續(xù)發(fā)展“煤改電”“煤改氣”，適度擴(kuò)大地?zé)帷⑻柲?3.340,0.01,0.30%)和工業(yè)余熱供暖面積，積極探索新型清潔供暖方式。

任世華認(rèn)為，清潔取暖工作越來越理性。“采暖支出要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入增長(zhǎng)水平相匹配。”

在推進(jìn)清潔取暖的同時(shí)，一個(gè)重要的方面卻被忽略了。

“從用戶端來說，關(guān)注的重點(diǎn)在清潔能源供給，但是節(jié)能技改跟不上，房屋保暖差，達(dá)不到節(jié)約用能的目的，資源浪費(fèi)、投入加大，導(dǎo)致運(yùn)行成本普遍偏高，極易引起‘反煤’問題。” 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣部主任雷宇表示。

《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》顯示，農(nóng)村房屋多為農(nóng)民自建，保溫隔熱性能差，若室內(nèi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)舒適溫度，單位建筑面積的采暖負(fù)荷是城鎮(zhèn)節(jié)能建筑的2～3倍。

根據(jù)國(guó)務(wù)院參事室特約研究員吳吟的研究，北京市每戶農(nóng)宅節(jié)能改造成本大約8000元，可實(shí)現(xiàn)降低取暖能耗50%以上。

煤控研究項(xiàng)目組合作伙伴對(duì)河北、河南、山東、山西四個(gè)省份的八個(gè)城市、1775個(gè)調(diào)查對(duì)象的調(diào)研顯示，農(nóng)村清潔取暖改造用戶的建筑節(jié)能改造率僅為1%。

一位參與過建筑節(jié)能改造的人士表示，在“煤改氣”“煤改電”中，建筑節(jié)能幾乎沒有推進(jìn)，在農(nóng)村這個(gè)問題非常明顯。“不是沒有認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，而是建筑節(jié)能改造費(fèi)用大、建設(shè)周期長(zhǎng)，富裕農(nóng)戶愿意接受改造，但是收入較低的農(nóng)戶不愿意。”

“我們要糾正一個(gè)觀念，供暖效果不是簡(jiǎn)單的產(chǎn)品問題，而是系統(tǒng)問題，建筑保溫與氣密性改造要先行。”雷宇表示。

雷宇建議，對(duì)資源的分析和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃要先行，確保清潔能源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施等滿足清潔取暖需求，環(huán)境效益符合大氣污染防治工作需要。

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