在人口老齡化、家庭小型化以及老人空巢化、獨居化的疊加影響下，養老服務供給與需求的結構性矛盾成為提升養老服務質量“牛鼻子”問題。對上海而言，有必要對中心城區、郊區和長三角的養老服務資源進行跨區域統籌，推動養老服務實現高質量發展。

上海是我國最早進入人口老齡化的城市，也是老齡化程度最高的城市。2022年底，60歲及以上戶籍人口達到553.66萬，占戶籍總人口的36.8%。2040年，這一比例將達到44.5%。屆時，上海將成為全球老齡化最高的城市之一，老人規模擴大和老齡化加深，養老服務需求增加。

【資料圖】

數據顯示，上海的養老機構達到729家，床位數達到16.36萬張。但對照居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務格局，現有的養老服務供給還無法滿足養老服務需求。

特別是，“純老家庭”的老年人數超過170萬，獨居老人超過30萬，亟須社會養老和政府養老服務的補充、補位。同時，上海的養老服務存在較強的區域結構性矛盾，如中心城區“一床難求”與郊區床位總體空置率較高并存、民辦養老機構價格高與公辦養老機構供小于求等。

新形勢下，從中心城區、郊區、長三角地區三個層面統籌推動上海養老服務品質提升，重點在于從政策制度安排入手，引導養老服務區域布局；統籌資源，實現資源優化配置；發揮大城市集成優勢，激發各方的活力；促進養老服務產品品牌化，推進高質量養老。

強化頂層設計，完善政策制度安排——

以《上海市老年人權益保障條例》《上海市養老機構條例》《上海市養老服務條例》為統領，推動養老服務建設、運營、管理等相關政策體系的完善。

在中心城區，完善財政補貼機制，實現養老服務領域補貼制度的“補供方”與“補需方”有機結合，提供老舊小區的為老、適老改造相關政策支持，加強土地集約管理和利用，推動社區嵌入式養老服務發展，深化養老顧問服務，支持老人根據個人需求自主選擇養老機構和服務，探索異地養老政策。

在郊區，將養老服務設施建設納入鄉村振興戰略，從農村“三塊地”改革中積極探索養老新形式，包括以宅基地置換養老服務等。比如，上海嘉定區的“鄉悅華亭”項目，探討建設用地使用權作價入股，在“三塊地”改革中摸索養老新路徑。

在長三角地區，積極參與長三角老齡事業發展規劃，建立緊密的養老服務協作機制，鞏固擴大異地就醫結算范圍，試點開展長期護理保險和養老服務補貼有關待遇的異地延伸結算工作。

明確服務核心載體，整合相關資源——

提高大城市養老服務的整體質量，需要進一步統籌養老資源和服務，推動中心城區、郊區、長三角地區的養老服務轉型升級。

依托和整合現有資源，發展街道（鄉鎮）區域養老服務中心或為老服務綜合體。支持養老機構運營社區養老服務設施，可按規定統籌養老服務資源。支持社會力量為老年人提供日間照料、助餐助潔、康復護理等服務。依托街道（鄉鎮）區域養老服務中心或為老服務綜合體、社區養老服務設施以及村民委員會、社區居委會等基層力量提供家庭養老指導服務，幫助老年人家庭成員提高照護能力。

探索郊區社區與城區結對的形式，對郊區農村進行整村運營，整合低效利用的養老場所、機構、設施、資源和文化活動，引進城區的社會資本、醫養技術、養老產品、養老需求等，推動優質公共服務資源向郊區延伸，密織郊區養老設施網絡。結合上海老人年齡較低、受教育水平高和收入高等特征，滿足老人對品質養老的需求，為老人提供更具性價比的養老服務產品和養老去向。

統籌中心城區、郊區和長三角資源，實現優勢互補，合作共贏，推動區域養老服務一體化，如上海與江蘇、浙江共建“藍天下的約定”養老社，既整合人才和技術優勢，又激發醫療保健和康復服務潛力。

同時，推動區域養老服務平臺建設，探索建立長三角區域養老服務數據管理平臺，實現供需資源有效對接，開展長三角公共衛生數據共享聯動試點；推進養老服務機構相關標準、老年照護需求評估標準、評估結果、養老護理員從業資格等的互認互通，健全養老服務優質誠信品牌互認和推介機制。

優化重點任務，釋放資源集成優勢——

近年來，上海基本養老服務加快發展，內容逐步拓展，公平性、可及性持續增強。下一步，可利用已經建立的養老服務體系的“四梁八柱”，充分發揮上海醫療、人力資源、養老產業、數字技術領域的集聚優勢。

在中心城區，發揮上海作為全國醫療、服務、教育、金融、科創中心的作用，促進養老與醫療、服務、教育、金融、科創的協同和聯動發展，依托上海市養老服務平臺，優化養老服務資源的供需匹配，推動養老的智能化建設，擴大“上海工匠”、技師等養老高技能人才規模，持續推進養老顧問制度。

國際上，美國紐約作為全球最大的商業中心，專門成立由市政府、民間機構和大小商家代表組成的老人友好商業工作小組，推動商家改善對老年人的服務，是第一個加入世界衛生組織建立的老年友好城市全球網絡的城市，每年近一半的消費由50歲以上的中老年人貢獻。

因此，可考慮在上海郊區，積極引導社會組織、資本參與養老建設，利用上海的資源集成優勢，發展養老產業。在相對集中居住的區域，可優先配置居家社區養老服務設施。

在發揮大城市集成優勢的同時，促進長三角地區在養老產品、服務、機構等方面的發展，形成多中心、多層級、多節點的協同發展架構，強化養老產業的合作與分工，創新統籌長三角地區養老服務資源，推動養老設施、產品、服務等在城鄉、長三角均衡布局。

升級服務品質，促進養老服務產品品牌化——

順應老人想要高品質、高性價比養老服務的趨勢，大力發展養老相關產業，培育養老服務行業優質品牌，形成養老服務綜合競爭優勢。借鑒國內國際養老經驗，推動養老服務機構連鎖化、規模化、品牌化發展，利用上海國際養老輔具及康復醫療博覽會、中國老年福祉產品創意創新創業大賽、智慧養老應用等平臺，推動養老事業與養老產業協同發展。

在中心城區，重點布局中型和大型機構養老服務設施，提高存量機構養老服務設施床位服務能級，推動醫院與養老機構聯合共建，形成醫養融合和智慧養老的上海特色。

在郊區，因地制宜發展符合鄉村特點的鄉村旅游、養老社區、餐飲民宿、鄉村文化等新產業新業態，探索與互助養老相結合的郊區養老新模式，如“時間銀行”“幸福老人村”等。

在長三角區域共同打造一批國際一流、特色鮮明的旅游康養示范基地、養生養老基地，并將產業鏈向全國拓展，以推動全國統一大市場建設。

（康姣姣 吳方衛，作者單位：上海財經大學城鄉發展研究院）

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