盡管地方政府擁有多重代理人身份以及多元治理目標，但無論是從理論推演還是現實觀察上來看，經濟增長都是地方政府的核心目標，增長的取向與我國的制度基礎、來自中央的政治壓力以及地方訴求有關。地方政府經營化，即地方政府在明確的增長目標下，圍繞增長目標組織、引導和激勵生產活動，并在此過程中產生結構、路徑、方式上的創新，經過長期的實踐還可能形成新的治理模式；而當外部環境不發生激烈的變化時，對于“成功的經驗”的依賴又使地方政府易于在行為慣性和路徑依賴中固化這種價值取向，從而形成行動與價值互相強化的增長取向的“經營化”治理邏輯。地方政府經營化在推動中國經濟持續高速增長的同時埋藏著包括高廉政風險在內的許多隱患。

（一）公有制、經濟增長管理與地方政府經營化

改革開放以來，我國在經濟領域實現了從“計劃經濟為主”到“有計劃的商品經濟”的發展轉變歷程。在過去30多年的經濟增長和制度變遷過程中，地方政府始終扮演著至關重要的角色，是經濟增長任務的具體承擔者。中國的高速經濟增長并沒有依循由分工深化推動經濟結構轉型的自發增長路徑，而是由制度主導下的跳躍模式取代了市場主導下的漸進模式，是典型的政府主導型經濟增長。這種增長模式的達成有賴于指令從中央到地方的有效傳達以及地方增長動力的激發。地方政府同中央政府間處于但又不僅限于“行為聯邦”的關系之下，這意味著地方政府既要將行為約束在既有的大的制度框架內，又要為了經濟增長而不斷嘗試微觀的制度創新。有學者用中間擴散型制度變遷概括地方政府的制度創新能動性（楊瑞龍，1998），而地方政府以經濟增長為目的的制度創新動力又是從何而來？地方政府的經營化治理模式又是如何形成的？

首先，我國公有制的經濟基礎決定了地方政府對土地等公有資產負有經營責任。在土地公有制下，地方政府實際上控制著轄區土地并成為事實上的土地產權擁有者。土地既已成為地方政府可實際經營的資產，政府就有了通過經營獲取利益的意愿；同時政府作為公有資產的代理經營者，本身也擔負了實現公有資產保值、增值，從而促進經濟增長的責任。這種產權制度安排使地方政府成為了準市場主體，具有獨立利益的地方政府對內具有公共性的同時能夠對外具有整體私人性（何曉星，2002），成為市場競爭中的獨立參與者。

其次，以分權為特征的財稅制度為地方政府發展經濟提供了軟激勵。中央政府通過行政性的和經濟性的放權來激勵地方發展的積極性，隨著放權讓利的改革戰略和財政分權的實施，地方政府擁有了較大的資源配置權力并能夠分享經濟發展帶來的收入，得以實現中央任務與地方利益的激勵相容，地方政府也逐漸演變成為逐利型組織。盡管分稅制改革之后，中央將很大一部分財政權力上收，財稅制度向不利于地方政府的方向變革，但隨后衍生出的廣泛的轉移支付和項目制運作在一定程度上彌補了這一不利因素。

再次，帶有計劃性的“經濟增長管理”體系成為地方政府經濟發展的硬約束。雖然市場經濟的發展改變了傳統體制中一切資源由政府集中配置的情形，但政府通過掌握著行業準入、稅收、土地、財政等支配權力的方式實現資源配置，政府始終具有極大的資源動員能力（魏杰，2011），現實經濟活動中“計劃”的身影仍然無處不在，地方政府控制著地方市場的資源配置，中央政府則“計劃”著經濟增長的預期目標，即從中央到地方事實上存在一個“經濟增長管理”體系，依據趕超戰略、就業需求、宏觀經濟形勢等制定出具體的經濟增長目標，例如“工農業總產值翻兩番”、“兩個一百年”等宏觀戰略目標。這些戰略目標轉化成可操作性實施方案的辦法便是制定GDP增長指標，而具體的經濟增長指標，就成為地方官員任期任務的硬約束。因此可以說，我國的經濟增長模式實際上是從政府直接規定企業生產內容、直接下達企業生產指標、直接控制企業產品分配的“有計劃的生產經濟模式”，轉變成為了中央政府規定增長指標，地方政府主導資源配置，組織、引導和激勵企業生產活動的“有計劃的經濟增長管理模式”。

在有計劃的經濟增長管理模式中，具有泛利性并作為中央控制者角色的中央政府通過政治上的相對集權和經濟上的相對分權，以及對集權或分權程度的不斷調整，在實現國家整體上經濟按計劃增長的同時保證其威權體制不動搖，許成鋼稱這種機制為地區分權條件下的威權體制（Xu，2011）。分權式威權體制使中央政府既能通過行政和財政分權給予地方政府開展經濟建設的能動空間，又可通過政治控制和對人事任命權的牢牢把控保證經濟增長指標的完成。而中央政府制定并下達的增長計劃、與之配套的權力下放，以及地方政府的利益獨立性和橫向擴張的沖動，都為地方政府指向了通過掌握更多資源、開展大規模經濟建設實現經濟增長和社會規模擴張的經營化道路，構建出了地方政府經營的雛形。地方政府也在不斷尋求經濟增長的過程中，通過嘗試創新手段和突破制度壁壘而不斷推動著制度的創新。

（二）地方政府經營化與政企統合型政府

政企統合模式便是地方政府在追求經濟增長的經營過程中逐漸演變而形成的具有中國特色的政府治理模式。地方政府在發展經濟的過程中，土地經營是極為重要的途徑，地方政府圍繞著土地經營而進行的開發區建設、房地產開發和基礎設施興建，形成了一個完整的經營鏈條。以低成本地價吸引招商引資的開發區和以高溢價地價作為支撐的房地產業成為地方政府的兩個經濟增長極，并實現地方政府財政收入的增長；政府收入增加進而反哺城市基礎設施建設促進房地產和開發區的價值提升，形成有效的增長和建設閉環。在地方政府以經濟增長為目標的一系列經營行動過程中，勢必存在著為了增長而在某種程度上突破制度壁壘的制度創新，這些創新服務于地方經濟增長指標的完成，并在獲得成效之后被不斷強化，進而可能在更大的范圍內影響著地方政府的價值取向和思維方式。

所謂“政企統合治理”，是對地方政府在城市化過程中利用公司化平臺實施經營性運作行為的集中概括，地方政府在其中采用以政府項目平臺公司為組織性治理工具、以土地等核心公共資源為經營對象的經營策略（陳國權，毛益民，2015）。政企統合型政府是指在以開發區為代表的第三區域實行黨政合一、黨政機關與融資平臺高度關聯的一個政府形態。這一政府形態具有如下特點：一）集權，黨政合一，管理權力高度集中；二）政企不分，黨政機關與融資平臺高度關聯，政府領導既執掌黨政權力，又直接控制融資平臺的經濟權力；三）是派生性政府，由上級黨委派出的黨的工委與上級政府派出的管委會合署形成。隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉軌，地方政府也逐漸放棄了對企業的直接控制，轉而通過控制土地，在地區發展進程中掌握更多主動性，并將經濟增長同區域開發結合起來。以控制土地為主要特征的地方政府經營具有很強的區域規劃性，往往是地方政府對一整片轄區的規劃與塑造，形成政府的統一經營與企業的分散經營相結合的“雙層經營體制”（曹正漢、史晉川、宋華盛，2011）。地方政府在經營轄區過程中，在獲得經濟增長以外對地方治理邏輯、權力結構和社會形態也產生了十分重要的影響，政企統合治理從治理形態、治理手段和權力結構上更加切合的概括了地方政府借以推動經濟增長的這種新的治理模式，并能夠為一系列伴隨發展而產生的問題提供可能的解釋。

政企統合治理在治理形態上，帶來了第三區域的廣泛興起。第三區域是指以開發區、新城、功能區等為典型的治理區域，因其在治理形態上難以直接歸入傳統的城鄉二元體制進行分析，故而稱之為第三區域。因此，將實行政企統合治理的區域定義為第三區域，這一治理組織稱為政企統合型政府。第三區域自地方政府興建開發區的浪潮開始，在各地遍地開花，到如今全國第三區域的占區面積早已經超越了傳統城市面積的總和，第三區域的治理不容忽視。第三區域成為地方政府青睞的經營對象，源于其能夠同時實現城市化、經濟增長和產業集聚的多重目標。以開發區為例，多數開發區興建于城市與農村的交界地帶，地方政府將所劃區塊內的農用集體土地變更為工業用地，傳統的農村就變為工業區域；在開發區興建之初，大量基礎設施配套建設成為政府拉動經濟增長的重要手段；更重要的是，配套完善的開發區成為地方政府招商引資的重要基地，地方發展的經濟業績如何，很大程度上取決于招商引資效果如何；除此之外被賦予功能性特色的開發區還能達到產業集聚的目的。因而無論從推動城市化進程、助力經濟增長，還是實現產業集聚上，地方政府都能夠通過對開發區的整體性經營予以實現。在第三區域內，地方政府可以專注于特定目標功能的實現，而弱化或忽視其他的功能，政府的介入和配套多數圍繞經濟目標的實現。隨著近年來全國各地開發區大量建設而導致的邊際效應遞減，地方政府開始對第三區域的經營開展新的探索，例如開辟文化創意園區、特色小鎮等，從塊狀粗放式開發轉向點狀精細化開發。雖然形式和內容有所改變，但仍然屬于政企統合治理下的第三區域，有別于城市和鄉村的治理。第三區域已成為我國地方不容忽視的治理形態。

政企統合治理在治理手段上，體現了政治、行政、公司化治理機制的聯合。政企統合治理本質上是地方政府在經營土地和經營轄區的過程中形成的以效率為原則的治理方式。政治與行政的分野早在20世紀初期就為人們所熟知，黨委和政府可以視為代表中國政治與行政的兩個體系，但這兩個體系又從來不是完全分離的。在地方政府層面，政治機制同行政機制一直以來都是相互聯合發揮作用，政企統合治理則進一步將政治機制同行政機制予以整合。在統合治理中，行政機制來自科層制賦予的正式權威，政治機制則是“由‘行政統合’權延伸出來的非常規的權力運作方式，具有依靠政治動員增加治理靈活性進而使組織或個人權威得以跨級跨界繞過既定規則設計而產生影響力的能力”（周魯耀，2015）。政治機制與行政機制的整合體現在第三區域的管委會體制上。在開發區中特別是開發初期，管委會作為整合了上級黨政派出機構的管理模式，實現了“決策權與執行權的無縫對接、合法性與有效性的雙重兌現”，能夠達成上級指令的迅速傳遞和建設任務的高效推進（陳國權、孫韶陽，2016）。除了對政治機制和行政機制進行整合，政企統合治理還將公司機制引入到政府的治理過程中，通過成立投融資平臺公司承載土地的資本化運作任務，企業化的生產機制被普遍應用于第三區域的開發建設中。因而地方政府在對第三區域的開發建設中，逐漸形成了依靠政治機制取得迅速的開發動員效果、運用行政機制開展有效的區域管理、利用公司機制實現高效的資本運作的“行政-政治-公司”三位一體的治理機制（折曉葉，2014）。

政企統合型政府在權力結構上，體現了地方政府再集權的演變趨勢。第三區域管委會往往采取的是“兩（多）塊牌子、一套班子”，形成權力在縱向上向上級領導集中、在橫向上向黨政一把手集中的高度集權模式。這種管委會體制的統合特點有助于提升決策和協調效率，保證大規模持續的資金供給，同時縱向的跨層級授權和橫向的跨部門整合能夠克服基層政府權威碎片化的弊端和職責同構帶來的體制矛盾，在決策、資金、審批等諸多事項上能夠繞過許多中間環節而作出快速反應，是地方政府在第三區域治理實踐中的普遍選擇。但是管委會體制的這種權力結構在獲得開發經營效率的同時難掩其權力集中的本質特點，管委會的主要領導不僅對內成為權力“一把手”，對外也往往是一家甚至多家投融資平臺公司的實際控制者，與改革開放以來“黨政分工、政企分開”的體制改革方向背道而馳。這也是在有計劃的經濟增長管理、在“行為聯邦主義”的央地關系下，地方政府遵從經濟邏輯而進行的行為選擇。

政企統合型政府的的形成體現了地方政府圍繞中央政府下達的增長目標的行動過程，為了使增長結果可控，地方政府將行動范圍不斷深入到具體的經濟活動中去，成為地方市場中龐大的、具有壟斷性的經濟主體，并在經營的過程中將公司化的運作機制帶入政府部門的組織形式中，引發政府治理形態、治理手段和權力結構的一系列變化。這種治理模式的產生是地方政府在有限的能動空間下嘗試突破原有制度壁壘的制度創新行為，而創新通常具有兩面性，政企統合型政府在為地方帶來經濟高速增長的同時，也會帶來權力過于集中等許多問題。

（三）地方政府治理的三重邏輯——地方政府的治理策略與價值選擇

從政企統合型政府的形成與擴張可以看出，地方政府經營化治理的長期實踐，既是地方政府價值選擇的行為結果，也是在地方政府的行為慣性和路徑依賴中不斷強化的價值取向；既從屬于地方政府的經濟思維，也依賴于地方政府的政治選擇。地方政府本身作為多元復雜治理目標的熔爐，既是中央權威在地方的代理者，也是代表共容利益的泛利性組織，還是具備獨立利益的分利集團；既追求社會福利最大化的實現，也追逐政績顯示度和收入的無限增加；既能成為助推社會繁榮發展的“扶持之手”，也會成為阻礙市場活力迸發的“掠奪之手”。地方政府的行為受多種價值的影響，其行為策略往往是在正式制度和非正式制度影響下形成的博弈均衡，政治、經濟和法治成為關系到政府、社會、市場治理的主要價值維度和思維方式，地方政府在治理活動中主要圍繞政治邏輯、經濟邏輯和法制邏輯這三重邏輯的交織作用來指導其治理策略和治理行為。

政治是政府最慣常的價值維度和思維方式，政府和政權從屬于政治。對現代國家來說，政治邏輯一直同政府的政治合法性相聯系，即如何使政府的統治和管理得到社會和民眾自覺自愿的認可。改革開放之后，中國政府建立了基于經濟增長的政績合法性，取得了相當長一段時間的政治穩定和經濟繁榮；隨著增長邊際效應的遞減以及各類社會問題的凸顯，政府的合法性基礎在經濟增長之外還需要更多的價值維度。因而對一個政府來說，其政治邏輯就是維護自身統治合法性的邏輯，什么問題嚴重到影響政府合法性根基，什么問題就上升到政治問題。而對地方政府來說，其政治邏輯又不是單一的，既包含了維持政權的合法性、維護地方社會穩定，又包含了對中央政府政策、方針、指令的遵從和執行。

政府做為現代市場經濟條件下彌補市場缺陷的必要補充，行使著依法干預、協調、管理、調控及規制經濟活動的經濟職權。但在中國，地方政府的經濟邏輯遠不止于此，上文已分析到，土地公有制的產權歸屬使地方政府負有經營責任，要求其作為市場主體參與到經濟活動中去。而中央政府經濟分權提供的軟激勵和經濟增長計劃管理體系帶來的硬約束，使“以經濟建設為中心”“效率優先”成為地方政府的經濟邏輯，地方政府不僅是地方市場的法定干預者、協調者、管理者、調控者和規制者，還是市場中的經營者。作為市場中的經營主體角色而衍生出的經濟邏輯，是地方政府有別于通常意義上現代政府的思維方式。

法治的價值長久以來一直為人津津樂道，弗里特曼稱之為法律秩序和規則的向導，萊茲謂之調整社會關系的法律準繩，哈耶克視之為人類尊嚴與自由的捍衛者。對于政府來說，法治的價值在于保證規則的有效性，政府需科學制定規則并保證有效實施，從而促進自由、公平、正義等人類價值的實現（夏恿，1999）。對地方政府來說，法治的精神內化到我國的治國理政實踐中，就是遵循“依法治國”的基本方略，使政府的責任由法律界定、權力由法律賦予、行為由法律約束。法制邏輯是指引政府向有限政府、責任政府、誠信政府發展的必經之路。

政治邏輯、經濟邏輯和法制邏輯分別圍繞地方政府的政治、經濟和法治三重治理目標，這三重治理目標之間因其側重點的不同而存在著合作和沖突，形塑著地方政府治理的復雜局面。政治與經濟之間向來存在著密不可分的關系，經濟作為基礎對政治的發展具有很大程度上的決定作用，而政治在國家主導社會發展進程中同樣對經濟發展具有決定作用。政治與法治常常代表了兩種不同的治理思路，但在現代國家，法治精神可以內化于政治治理的進路中，政治反過來也可以對法治進行設計與推動，使法治最終成為現代國家政治合法性的基石。法治與經濟同樣關系密切，健康的經濟發展必定置身于法治的市場環境中，經濟活動需受到法制的許可和約束，法制為經濟活動提供產權和規則的保護，但法制也會因其滯后性而對經濟活動的創新造成阻礙。在地方政府的治理實踐中，地方政府的經濟行為常常突破法制的許可范圍，而地方政府的市場經營者角色也恰恰是沒有法律授權和許可的，于是往往以公司的名義規避法律問題。

由此我們可以嘗試梳理地方政府三重治理邏輯之間的關系，地方政府的性質決定了政治邏輯在地方政府的治理中永遠居于首要位置，其他治理邏輯都服務于政治功能的實現，而所有的問題和矛盾嚴重到危及政府合法性時都可能成為政治問題。當經濟發展成為某一階段政府合法性的基礎時，經濟邏輯就成為地方政府治理的主導邏輯；在經濟邏輯主導的局面下，若法制邏輯與經濟邏輯產生沖突，則法制邏輯必然讓位于經濟邏輯。若其他問題例如官員腐敗現象嚴重引起民眾日益不滿而威脅到政府合法性時，反腐敗的法制邏輯便會引起重視。因此，地方政府不同治理邏輯之間的合作、沖突以及在產生沖突時的治理選擇，共同構成了地方政府的三重治理邏輯。三重治理邏輯的內在運行機制，既可以說是地方政府的主動價值選擇，也可以說是地方政府不同價值取向之間的博弈結果。政治邏輯的首要地位在中國現有體制下具有內生性，經濟邏輯的優先地位與公有制的經濟基礎密不可分，法制邏輯近年來隨著發展理念的改變越來越受到重視，但一旦經濟形勢出現下滑趨勢，經濟邏輯在多數情況下仍然會超越法制邏輯成為地方政府依循的主要治理邏輯。地方政府的經營化治理，體現的正是當下地方治理中經濟邏輯占據主要治理邏輯的普遍現狀，而經濟邏輯主導下法制邏輯的缺位，也使得高廉政風險成為高經濟增長如影隨形的另一側面。