經營化治理已成為當代中國地方政府的鮮明特點，地方政府通過土地等經營獲得了對GDP增長速度的可控性，確保增長任務的完成和績效合法性的獲取。但政府經營模式勢必不可能是百利無害的，它對地方政府思維方式、治理手段和權力結構的改變必將滲透至方方面面，進而引起一系列更為深遠的連鎖反應，而高廉政風險便是與經濟增長同步而生的另一個側面。地方政府既在不懈構筑著法治的堡壘，又在不斷破壞著法治的基石;而政府經營的行為慣性所帶來的效率優先思維下的廉政退讓、權力集中結構下的約束失效和懲治導向路徑下的防控缺失，都潛藏著政府政治行政系統的高廉政風險，不斷積累著向系統性腐敗演化的可能性。

(一)法治困境下的地方政府治理悖論

長期以來，經濟發展水平和物質生活水平的落后使經濟增長成為我國政府合法性的基石，經濟發展上升到政治問題的高度由中央政府層層傳遞至地方政府，政治邏輯同經濟邏輯緊密結合，成為地方政府治理的主導邏輯。相比之下，盡管法治原則早已成為憲法的一項基本原則，但在地方政府的治理現實中法治原則并沒有得到充分的遵守與實踐，法治在地方治理情境中面臨著困境。地方治理的政治邏輯、經濟邏輯與法治原則存在著矛盾與沖突，地方政府將許多應該由法制界定和解決的問題政治化，將法制建設讓位于經濟發展，從而體現出地方政府的法治“悖論”，即地方政府既是推動法治建設的關鍵力量，又是破壞法治建設的主要主體。

法治是內生于我國政治權威的價值維度，政治對法治起到設計和推動的作用，我國的法治建設走的是頂層設計的道路，即法治的價值和目標由中央解讀和制定，地方政府承擔具體推動法治完善和發展的主要任務。但在具體的地方實踐中，我們常常能看到地方政府對法治的“破壞”，盡管法制的滯后性和穩定性與社會發展的超前性和靈活性之間的矛盾使得地方政府破壞法制有某種程度上的“合理性”和“正義性”，然而更多情形下體現出的是地方政府治理思維中法制邏輯的缺乏。在地方政府經營的過程中，經濟邏輯與法制邏輯的沖突在許多地方有所體現，地方政府在土地經營過程中的違法行為屢見不鮮，大量利用投融資平臺違規借貸更是甚囂塵上，遺留下來的是地方的巨額債務乃至更為深層的社會問題。與政府土地經營相聯系的衍生現象是政府選擇性執法，無論是對所轄企業的地方性保護，還是收取賄賂前提下對企業違法行為的庇護，抑或對市場主體的主動掠奪，所帶來的不僅是行政壟斷導致的區域性市場分割與地方間惡性競爭，還有執法腐敗下企業普遍違法競爭的惡性市場環境。

除了政治邏輯和經濟邏輯主導下對法制的破壞，地方政府治理實踐中還不斷面臨著改革創新與法治的張力。改革創新發自于社會進步和公共利益提升的需求，通過打破陳舊的、低效的制度安排和管理方式，促進生產力的發展和社會的良性運轉。正如創新理論的鼻祖熊彼特所言，創新是一種“創造性破壞”，具有超前性、靈活性的特點;而法律作為規誡人的行為的尺度，具有滯后性、穩定性的特點，因而在改革創新的過程中，始終存在合理性與合法性之間的張力。在“以經濟為中心”的大背景下，如果地方政府的改革創新有績效合理性，但突破了法制的約束，事實上就難以按照法制的邏輯去評判，而服從于政治邏輯和經濟邏輯。政企統合治理是地方政府的治理創新，以獲得公共資產的高效經營為目標，是政府對企業家精神的充分借鑒。這種創新在經濟高速發展階段有一定的時代性和合理性，但創新的過程中依循的更多是“有計劃的經濟增長”的政治邏輯和經濟邏輯，對土地的開發過程、對財政資金的利用、對市場的優惠準入條件以及對權力結構的調整等，都不同程度的存在著法制的缺失，而呈現給我們的也是經濟增長的同時出現的失地農民群體的邊緣化、地方政府的債務風險、市場的無序競爭以及過度集權等系統風險和社會問題。法治的推動者和破壞者的雙重身份，使地方政府陷入治理的法治悖論，這樣的法治困境也造就了高廉政風險的產生和腐敗的高發。

(二)地方政府經營邏輯下的高廉政風險

法治悖論體現了地方政府在政治、經濟與法治三重治理邏輯之間的矛盾與沖突，過去經濟的持續高速增長得益于經濟邏輯的優先地位，而日益凸顯的嚴重腐敗現象則體現出三重治理邏輯下的法治困境。在經濟增長帶來的實時效益面前，廉政思維被拋諸腦后，規避廉政風險的制度建設也停滯不前。高廉政風險正是產生于引致經濟增長的權力調整和制度變遷過程之中，隱藏在地方政府介入經濟市場活動的各個角落，最終將腐敗現象呈現于社會與公眾的廣泛視野之中。

在中央政府的經濟增長指標體系下，經濟增長上升為政治問題而成為地方政府治理的主要邏輯，中央增長指標的設定往往會引發對結果的關注，而較少理會地方政府達成經濟指標的中間過程。上級政府對結果的關注給了下級政府一種類似可以違反法律法規的“授權”，這種授權就變成縱容腐敗的強有力的措施。與此同時，在經濟邏輯的導向下，地方政府的治理思維、政府角色都發生了變化，地方政府不僅是市場的調控者和監管者，而且還親身介入市場，成為市場中的經營主體。正如溫加斯特有言“強大到足以保護產權和實施合同的國家也同樣強大到足以剝奪公民的財產”(Weingast，1995)，亦有諾思(1994)所指出的國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。在經濟產出上，個體理性和社會理性是無法完全一致而實現帕累托最優的，政府在其中擔任著界定產權的第三方的作用，與此同時也會有政治型交易費用的存在?，F實情境中地方政府不僅充當了界定產權的第三方，其本身也作為經濟主體參與到了市場活動中去，在市場中既作為提供規則的第三方，又作為市場交易的參與方，這種既當運動員又當裁判員的角色使政府易于利用規則謀取私利，加上政治型交易費用本身有自我膨脹的趨勢，腐敗的規模會不斷增長。作為由政府所控制的稀缺資源，公共工程是公認的腐敗高發之地(Zhu & Wu，2014)，在我國公共工程從財政給付、土地征收、材料購買、項目施工等各個環節都有地方政府的積極參與，也就有了腐敗產生的更多機會。在與土地經營密切相關的產業領域中，腐敗更是層出不窮，從近年來查獲的官員腐敗案件大多與工程建設、房地產開發有關便可見一斑(公婷、吳木鑾，2012)，地方政府的經濟邏輯主導著政府的治理行為，并為官員個人尋利提供廣闊空間，從中萌生著地方系統的高廉政風險。

權力集中是腐敗的一項重要表征，世界上腐敗嚴重的政府組織無不是以集權為基本特征。改革開放之初，黨政分開、政企分離等避免權力過分集中的措施便是體制改革的既定目標，圍繞這個目標中央也制定并推進了一系列具體的改革措施。然而在GDP考核誘導地方政府普遍走向政企統合治理的今天，企業式的“精英集權化管理”的影響超越了分權改革目標的影響，“再集權”現象已在地方權力格局中蔓延。許多地方的“一把手”，不僅是地方的黨政負責人，同時還是融資平臺公司的實際控制者，集政治、行政、經濟權力于一身，擁有地方城市建設的極大決策權力。絕對的權力導致絕對的腐敗，在地方官員本身具備追求個人控制權擴張欲望的條件下，腐敗既是官員個人控制權擴張的手段，又是伴隨著其個人控制權擴張而帶來的必然結果。然而面對地方日益集權的權力結構現狀，目前應對的廉政治理策略仍然是以懲治為主，缺乏從根本上遏制腐敗再生的權力制約和防控機制。

地方政府治理過程中顯現出的普遍而較為嚴重的腐敗現象，不能僅僅歸咎于官員個體道德自律的缺失，高廉政風險正如它的含義一樣具備系統性的特征，在地方政府的治理行為上體現為政治、經濟、法治三重治理邏輯的協調與沖突。在經濟發展成為首要問題、經濟邏輯上升為政治問題的狀態下，由中央政府主導、地方政府實施的有計劃的經濟增長管理模式保證了經濟指標的高速按計劃增長，并且包容了在增長過程中腐敗造成的效率損失，呈現出了我國經濟高速增長同嚴重政治腐敗并存的“雙高現象”。因此中國的“雙高現象”不在于腐敗到底是促進了亦或是阻礙了經濟增長，而是在有計劃的經濟增長管理模式下，由政府主導的經濟建設可以獲得其想要達到的經濟增長，其間腐敗造就了截面上的效率損失，而沒有對增長的結果造成影響。但毋庸置疑，腐敗對社會效率造成的損耗切實存在，隨著腐敗規模的增加、系統性腐敗的顯現，這樣的“雙高”發展模式必然難以持續。倘若等到腐敗等問題嚴重到影響政府政治合法性根基、廉政治理上升為政治問題時，再去重視法制邏輯的回歸和腐敗的控制，則必將積重難返，需要付出更多的成本和代價。因此，對廉政治理與腐敗控制的路徑探索應得到重視并付諸實踐。