8月初一日，晚10點30分，北方某市財政部門的相關負責人剛剛從辦公室離開。他在白天陪同上級檢查開會后，才能在晚上回顧和計劃一下當天和明天的工作。“看看收入和債務，今年財政可持續性真的遇到了些問題。”該負責人表示，今年財政收入下滑明顯，土地收入滑坡和留抵退稅帶來了財政壓力，其中很重要的一個表現就是非稅收入占比又上來了。

上述負責人告訴經濟觀察報，今年上半年，他所在城市的非稅收入在一般公共預算中的占比已經接近40%，以前年景好的時候，非稅收入僅占一般公共預算的10%，而且，這一情況也出現在他所了解的其他部分城市中。

非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。

一般公共預算非稅收入涵蓋眾多，主要包括：專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入等。

2022年上半年，在財政收入普遍承壓的背景下，全國及多地非稅收入占一般公共預算收入比例呈現明顯上升勢頭。

財政部公布的2022年上半年財政收支情況顯示，上半年，非稅收入19657億元，比上年同期增長18%，增速與2021年持平，一般公共預算收入扣除留抵退稅因素后增長3.3%，增速較2021年同期的21%大幅度下滑，因此非稅收入占一般預算比例也從14%上升至18%左右。

一位財政人士對記者解釋，2022年上半年非稅收入屬于被動上升，主要原因是上半年留抵退稅數據太大，影響了一般公共預算整體的增長，非稅收入所受影響較小，因此占比明顯上升。

上述負責人表達了對非稅收在一般預算中占比較高的擔憂。盡管他認為，隨著留抵退稅影響的回落，下半年稅收狀況會有所好轉，但是非稅收入占比的提高也反映了當前財政面臨的普遍困難，要重視這一收入占比高背后的問題。

綜合多地披露的數據以及地方財政人士的說法，目前在非稅收入中占比較高，且對非稅收入增長貢獻較高的項目來自于國有資產使用、處置收入。

中國財政學會副秘書長馮俏彬告訴經濟觀察報，以前擔心非稅占比過高，主要是擔心非稅的增長來自對企業和公眾的行政性收費增加，會加重社會的負擔。從可持續財政角度來看，稅收占比高意味著良性健康。近十年，稅收一般占四本賬全口徑的50%左右。

在馮俏彬看來，目前非稅收入占比的提高，大部分應該是來自于國有資源和資產的處置和使用收入。說明面對地方財力緊張的情況，地方政府正在積極尋找收入來源，渡過當下的難關。

非稅收入占比增長

2022年非稅收入增幅高于稅收，且在地方一般預算收入中的占比均有不同程度的提升，多數地方占比達到30%以上。

財政部解釋稱，上半年，全國非稅收入增長18%。其中，中央非稅收入增長53.2%，主要是原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規定恢復征收的銀行保險業監管費收入入庫等拉高中央非稅收入增幅45.4個百分點。地方非稅收入增長15.5%，其中國有資源 (資產)有償使用收入增長29.6%，國有資本經營收入增長49.6%，兩項合計拉高地方非稅收入增幅12個百分點。

已經公布2022年上半年財政預算執行情況的多個省份，非稅收入在一般預算中的占比呈現增長態勢，在稅收收入按自然口徑(未扣除留抵退稅影響)普遍同比負增長的情況下，非稅收入依然保持了較高速的增長。

安徽省1-6月，全省一般公共預算收入完成1933.5億元，分結構看，稅收收入完成1153.1億元，下降14.5%，非稅收入達到 780億元以上，增長28.5%。

湖南省1-6月，全省地方一般公共預算收入1590.21億元，按照自然口徑下降7.2%，其中地方稅收1007.06億元，非稅收入583.15億元，同比增長10.3%;非稅占比36.7%，扣除留抵退稅因素后非稅占比為31.5%。

以經濟較發達的廣東省的數據來看，非稅收入上半年占比也超過20%，廣東財政部門數據顯示，2022年1-5月，全省一般公共預算收入完成5194億元。其中，稅收收入3865億元，非稅收入完成1329億元。

非稅收入在以前的財政收入盤子中曾經占據很重要的地位。上述負責人告訴經濟觀察報，十幾年前，該省另一個地級市非稅收入占比50%，一個非稅收入局局長的工作就是買賣土地指標，做平衡。因為賣地收入計提兩金(教育資金和農田水利建設資金收入)列為非稅，大約占據賣地凈收益的10%左右。

非稅收入增長關竅

非稅收入包括多種來源。

安徽省公布的2022年1-6月預算執行情況表顯示，其非稅收入主要是專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源(資產)有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入以及其他收入。

其中，專項收入、國有資源(資產)有償使用收入兩項貢獻了接近75%的非稅收入。

福建省財政廳數據顯示，一季度全省一般公共預算非稅收入完成443.14億元，保持較快增長態勢。其中專項收入主要由教育資金和農田水利建設資金收入、教育費附加和地方教育附加收入構成，一季度實現156.49億元，增長54.2%。反映有償轉讓國有資源(資產)使用費而取得的國有資源(資產)有償使用收入，實現189.94億元，增長86.9%。兩項收入合計占一般公共預算非稅收入近八成。

中部某市一位非稅收入的人士告訴記者，其所在區域非稅收入有所下降，主要因為土地收入下滑，因此，從土地收入中計提的教育資金和農田水利建設資金都在下降。

上述兩項為專項收入的主要構成。非稅收入中，專項收入實質來源與土地出讓金等息息相關，在今年上半年，地方土地出讓金整體下滑的背景下，專項收入難以出現大幅度增長。

從目前披露的非稅收入細項的省份數據中分析，國有資源(資產)有償使用收入是非稅收入增長的重要動力。

以安徽省為例，專項收入較2021年同期增長6.7%，國有資源(資產)有償使用收入同比增長65%，達到了392億元，在780億元的非稅收入中占比超過了 50%，已經完成年初預算的91.8%。

一位為政府提供融資服務的人士告訴記者，國有資源(資產)包括資產、股權、資源三方面，其收入包括礦產資源和土地出讓獲得收入，地方國有企業的部分股權轉讓收入以及地方政府持有的國有經營性資產進行轉讓收入。

2022年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，在涉及優化完善存量資產盤活方式上提出，包括推動、探索推進Reits(基礎設施領域不動產投資信托基金)、PPP(政府和社會資本合作)、產權交易、兼并重組等多種方式盤活存量資產。

一位地方財政人士告訴記者，這兩年非稅變動的主要因素是國有資產、資源處置情況的變化。

上述相關負責人表示，隨著減稅降費的持續推進，常規性稅收收入會階段性降低，非稅這種一次性收入可能會不斷增多。

馮俏彬告訴記者：“非稅收入主要是起到輔助作用，現在占比上升，只是地方財政收入在面臨經濟下行壓力下的暫時手段，地方政府目前普遍重視營商環境，非稅收入主要來源于專項收入和國有資產處置收益，而不是對企業亂收費、亂罰款。現階段，盤活處置國有資產等也是在財政面臨多重壓力，努力渡過難關的一種手段。

下一步的改革

省級分享市縣非稅收入正在一些地方政府推進。

非稅收入此前主要用于本級財政。上述負責人告訴記者，其所在省份已經決定分享所轄內的非稅收入，不過尚未確定分享哪一塊具體收入，初步預計是分享國有資源資產(使用)的出讓收入。

2022年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規范。省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。

據經濟觀察報了解，中部某省也決定在今年從市、縣兩級分享非稅收入，分享比例達到10%以上，理由是增強調控能力，支持地方經濟發展。

馮俏彬認為，在減稅降費的壓力下，省級政府開始統籌省以下財政體制和財力，不一定是壞事情。伴隨著支出責任調整，統籌財政資源會更好理順省市縣事權和支出責任。

在上述相關負責人看來，稅收的減少讓省里集中調控的財力受到影響，所以開始想要分享非稅收入。但是，很多非稅收入具有一次性的特點，不具有可持續性。“因此，就像‘拔麥子’，拔一塊少一塊。”此外，非稅收入占比較高的地方，往往也意味著當地財政收入質量不高。“

可是在現實情境下，非稅收入又是地方增加收入指標的方法之一。”上述負責人稱，地方政府既要指標，又要確保不出事，在兩難情境下，只能左右騰挪。所以，站在上級角度，分享非稅可以增加調控能力;其次，又可以防止在非稅方面弄虛作假。在該人士看來，省里分享也是為了遏制這種沒有增量的空轉。

“個別情況下，地方政府會通過自身控制的平臺，購買其他平臺的國有資產，可能會產生財政空轉，上級監管部門一直在嚴查這一行為”，上述部門負責人告訴記者，個別地方會以這樣的方式虛增收入，形成不了真正的財力。這也就解釋了，為什么個別地方財政收入在數字上很好看，實際上真正財政又很困難。

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